Decentralizace systémů států Evropy

Vize občanského státu

Decentralizace systémů států Evropy

Evropské státy se postupně vydávají cestou decentralizace a subsidiarity

Česká republika není jediným státem, který čelí krizi politického systému způsobené přílišnou koncentrací moci. Podobným problémem si prošla řada evropských zemí. Výjimkou je především Švýcarsko, kde si kantony a obce po staletí dokázaly uchovat mimořádně silnou autonomii a kde federální úroveň vznikala zdola – jako nástroj společného řešení vybraných agend, nikoli jako mocenské centrum nadřazené kantonům a obcím. Právě proto je švýcarský politický systém v Evropě nejblíže tomu, co lze označit za občanský stát.

Mnoho evropských států se v novodobé historii, zejména po druhé světové válce, dostalo do podobné situace: příliš mnoho moci v rukou centra, nárůst byrokracie, pomalé a často od reality regionů, měst a obcí odtržené rozhodování, slabá role samospráv, nespokojenost občanů a v některých případech i vážné finanční krize. V určité chvíli se ukázalo, že problém neleží pouze v osobách politiků nebo ve značkách politických stran, ale hlouběji – v samotném systému. V systému, který stát zavádí do slepé uličky: k neefektivitě, bujení korupce a klientelismu, deformaci trhu, stagnaci a opakovaným krizím.

V různých obdobích a pokaždé trochu jiným způsobem se západní a severské státy Evropy vydaly cestou decentralizace a subsidiarity. Některé razantněji, jiné pozvolněji. Některé změnily ústavu, jiné nikoli. Některé se z původně unitárních států proměnily ve federace, jiné zůstaly unitárními státy, ale do svého systému zavedly výrazné federativní prvky. Společný směr byl však zřetelný: posílit místní samosprávy, regiony a občanskou společnost tak, aby moc nebyla soustředěna v rukou úzké skupiny lidí v centru státu.

Také české země, kraje a obce stojí před problémem, který má hluboké historické kořeny. Jde o potřebu vymanit se z nadvlády centrálního řízení. To, že zemím Koruny české – Čechám, Moravě a části Slezska – dnes nevládne cizí velmoc, ještě neznamená, že nad nimi neexistuje centralizovaná mocenská struktura. Přestože je Česká republika menším státem, stále jde o území s výrazně rozdílnými regiony, odlišnými podmínkami a různými potřebami obyvatel. Právě proto je jednotné centrální řízení, jednotné zákony, vyhlášky, metodiky, směrnice i daňový systém často neefektivní, byrokratické, nepružné a mimořádně drahé.

Změna příliš centralizovaného řízení českého státu je nevyhnutelná. Otázkou není, zda k ní dojde, ale kdy a jak. Čím déle bude odkládána, tím vyšší cenu za ni společnost zaplatí. Skutečná změna však nepřijde sama od sebe a nepřijde shora od těch, kterým současný systém vyhovuje. Závisí především na občanech a velmi významně také na vedeních obcí a samospráv. Právě odtud může vyrůst tlak na nový model státu – model založený na subsidiaritě, odpovědnosti, férovém rozdělení moci a skutečné samosprávě. Jedinou reálnou cestou ke změně je proto Cesta zdola.

Přehled jednotlivých států Evropy

V porovnání s Českou republikou

V následujícím přehledu jsou uvedeny vybrané evropské státy a jejich cesta k posilování samosprávy, decentralizaci veřejné moci a postupnému naplňování principu subsidiarity. Cílem není podat úplné dějiny jednotlivých zemí, ale zachytit klíčové systémové změny, které postupně měnily architekturu jejich veřejné správy a rozdělení moci mezi centrum a územní samosprávy.

Při zpracování jednotlivých států je pozornost soustředěna především na sedm oblastí, které nejlépe vystihují skutečný vývoj směrem k decentralizovanému a stabilnímu státu. Sledujeme proto zejména změny ústavního systému, změny volebního systému ovlivňující dělbu moci, vznik nových úrovní samosprávy nebo zásadní reorganizace územní správy, převody kompetencí ze státu na samosprávy, změny financování a fiskální autonomie, posilování ústavní či zákonné ochrany samospráv (zejména princip subsidiarity, konnexity a ochrany autonomie) a případné změny druhých komor parlamentů nebo jiných institucí, jejichž úkolem je chránit postavení územních samospráv vůči centrální moci.

Při srovnání evropských států je patrné ještě jedno společné téma. V mnoha zemích postupně vznikla nebo byla významně posílena samosprávná úroveň mezi obcemi a regiony, případně byla vytvořena jiná funkční forma meziobecní spolupráce. Důvod byl praktický – některé veřejné služby jsou příliš rozsáhlé na to, aby je efektivně zajišťovaly jednotlivé obce, zároveň však není účelné řídit je z regionální či státní úrovně. Vznik těchto mezistupňů umožnil přiblížit rozhodování občanům, lépe rozdělit odpovědnost a zvýšit odbornou kapacitu veřejné správy, aniž by bylo nutné vracet kompetence zpět státu.

Významným příkladem ze střední Evropy je Polsko. Po pádu komunismu se nevydalo cestou nejasného prolínání státní správy a samosprávy, ale vytvořilo tři srozumitelné vrstvy územní samosprávy – gminy, powiaty a vojvodství. Reforma veřejné správy byla provedena systémověji než v České republice a umožnila jasnější rozdělení odpovědnosti, kompetencí i rozvojových nástrojů. Právě tato konstrukce se následně promítla do schopnosti regionů a místních samospráv lépe plánovat rozvoj, čerpat evropské prostředky a podporovat obnovu venkova. Polský příklad proto ukazuje, že i postkomunistická země mohla po roce 1989 zvolit cestu, která se principům subsidiarity a občanského státu přiblížila výrazně více než český model.

Mezi obcemi a kraji u nás sice existují obvody obcí s rozšířenou působností (ORP), jejich konstrukce je však z hlediska dělby veřejné moci jemně řečeno problematická. Nejde o samostatnou úroveň veřejné správy ani o státní úřady. Přenesenou státní správu zde vykonávají zaměstnanci obcí, kteří jsou metodicky řízeni jednotlivými ministerstvy. Vznikl tak systém, který spojuje prvky státní správy a samosprávy, aniž by jednoznačně patřil do kterékoliv z nich. Tento model je v evropském srovnání zcela unikátní a představuje jeden z nejvýznamnějších zdrojů systémových problémů české veřejné správy. Vedle toho navíc vznikají různá společenství obcí, která jsou vytvářena účelově a spíše přispívají k ještě většímu chaosu.

Problém navíc nekončí samotným uspořádáním systému. Přestože pracovníci ORP vykonávají státní agendy, stát jejich činnost dlouhodobě nehradí v plném rozsahu. Analýzy vycházející z metodiky Ministerstva vnitra, zejména studie společnosti EEIP, ukazují, že státní příspěvek pokrývá přibližně pouze 36 % skutečných nákladů na výkon přenesené státní správy. Zbývajících přibližně 64 % jsou obce nuceny doplácet ze svých vlastních rozpočtů a jiných kapitol. A nejde o žádné malé prostředky. Celkově se jedná o desítky miliard korun. Český model se tak od většiny vyspělých evropských států neodlišuje pouze organizací veřejné správy, ale i hrubým nedodržováním konnexity, což má významný dopad na kvalitu života především na venkově.

Klíčový problém ČR – ORP

Itálie

Itálie je regionální unitární stát s výraznými federativními prvky. Po II. světové válce přijala novou republikánskou ústavu z roku 1948, která už počítala s regiony, provinciemi a obcemi. V praxi však dlouho zůstávala výrazně centralizovaná a běžné regiony začaly skutečně fungovat až od roku 1970. Vývoj po válce proto neprobíhal jako jednorázová decentralizace, ale jako postupné naplňování ústavního slibu regionální samosprávy, které vyvrcholilo reformami 90. let a ústavní reformou z roku 2001. Ta výrazně posílila legislativní, správní a finanční autonomii regionů a územních samospráv. Itálie se tím posunula od centralizovaného státu k víceúrovňovému regionálnímu modelu.

Impuls k reformám

Impulsem byla dlouhodobá neefektivita řízení z Říma, velké rozdíly mezi severem a jihem, tlak hospodářsky silnějších severních regionů na větší kompetence a nespokojenost s kvalitou veřejných služeb. V 90. letech se k tomu přidala politická krize tradičních stran po aféře Tangentopoli a tlak na modernizaci veřejné správy. Decentralizace proto nebyla pouze technickou reformou, ale i reakcí na ztrátu důvěry v centrální politické elity a na snahu přiblížit rozhodování regionům.

Milníky decentralizace

1948 – nová republikánská ústava
Ústava vytvořila rámec pro regiony, provincie a obce. Od počátku počítala s pěti regiony se zvláštním statutem, které měly širší autonomii kvůli jazykovým, geografickým a historickým důvodům. Běžné regiony však zůstaly dlouho fakticky neaktivní.

1970 – vznik běžných regionů
Bylo vytvořeno 15 běžných regionů, čímž se regionální úroveň stala reálnou součástí veřejné správy. Spolu s pěti zvláštními regiony vznikla dnešní základní struktura 20 regionů. Tento krok znamenal první skutečné naplnění ústavní regionalizace.

1990 – reforma místních samospráv, zákon č. 142/1990
Reforma modernizovala postavení obcí a provincií, posílila místní samosprávu a otevřela cestu k širším změnám veřejné správy. V téže logice se začalo uvažovat také o metropolitních městech jako zvláštních jednotkách pro velké městské oblasti.

1997–1999 – Bassaniniho reformy
Balík reforem známý jako Bassaniniho zákony přenesl významné správní pravomoci ze státu na regiony a místní samosprávy. Šlo o tzv. administrativní federalismus: stát si ponechal rámcovou roli, ale výkon mnoha agend se přesunul níže. Zákon č. 59/1997 je považován za klíčový krok v posílení správních pravomocí regionů.

2001 – ústavní reforma Titulu V
Zásadní zlom. Reforma změnila část ústavy upravující regiony, provincie a obce. Posílila legislativní pravomoci regionů, zakotvila princip subsidiarity, uznala obce, provincie, metropolitní města, regiony a stát jako součást republiky a stanovila finanční autonomii územních celků. Odborně je tato reforma popisována jako přechod od centralizovaného k víceúrovňovému systému.

2009 – Fiskální federalismus
Po ústavní reformě z roku 2001 následoval zákon č. 42/2009, který začal postupně naplňovat článek 119 ústavy o fiskální autonomii regionů a místních samospráv. Reforma měla posílit vazbu mezi odpovědností za veřejné služby a jejich financováním a omezit závislost regionů na centrálních transferech.

2014 – reforma provincií a vznik metropolitních měst, zákon č. 56/2014
Reforma změnila postavení provincií: běžné provincie ztratily přímou volbu a staly se spíše druhostupňovými územními institucemi / meziobecními orgány. Současně byla zavedena metropolitní města jako zvláštní jednotky pro hlavní městské oblasti. Tím se italský systém dále posunul od klasické třístupňové správy k diferencovanému modelu regionů, metropolitních měst/provincií a obcí.

Změna ústavního systému

Ano. Nejvýznamnější změnou byla ústavní reforma z roku 2001. Itálie zůstala unitárním státem, ale ústavně posílila regiony a místní samosprávy natolik, že se její systém výrazně přiblížil víceúrovňovému regionálnímu modelu s federativními prvky. Reforma změnila čl. 114 a násl. ústavy, zakotvila princip subsidiarity, rozšířila legislativní pravomoci regionů a výslovně stanovila finanční autonomii obcí, provincií, metropolitních měst a regionů.

Současné vertikální uspořádání moci

Stát / regiony / provincie a metropolitní města / obce

Itálie má 20 regionů, z toho 5 se zvláštním statutem. Na mezilehlé úrovni existují metropolitní města a provincie, jejichž postavení bylo po reformě z roku 2014 výrazně změněno. Základní místní úrovní jsou obce; podle ISTAT měla Itálie k 31. 12. 2024 celkem 7 896 obcí.

Poznámka: Regiony se zvláštním statutem mají širší autonomii než běžné regiony. Nejvýraznější zvláštní postavení mají zejména autonomní provincie Trento a Bolzano v rámci regionu Trentino-Alto Adige/Südtirol.

Kompetence dnes

Stát
Stát má v kompetenci zahraniční politiku, obranu, měnu, státní občanství, trestní a civilní právo, základní úroveň sociálních a občanských práv, celostátní daňový rámec, bezpečnostní rámec, soudnictví a základní pravidla veřejných financí. Stát také stanovuje celostátní standardy tam, kde je nutné zajistit rovnost práv na celém území.

Regiony
Regiony mají legislativní a správní pravomoci v řadě oblastí. Klíčová je zejména zdravotní péče, která je v Itálii z velké části regionálně organizovaná. Dále se podílejí na územním plánování, regionální dopravě, hospodářském rozvoji, odborném vzdělávání, životním prostředí, kultuře a některých sociálních politikách. Po reformě z roku 2001 mají regiony širší prostor v oblastech sdílených se státem i v oblastech, které nejsou výslovně vyhrazeny státu.

Metropolitní města a provincie
Metropolitní města řeší strategické plánování velkých městských oblastí, dopravu, koordinaci infrastruktury a územní rozvoj. Provincie po reformě z roku 2014 plní omezenější koordinační a meziobecní funkce, zejména v oblasti školních budov, silnic, územní koordinace a životního prostředí. Jejich politická síla je menší než před rokem 2014.

Obce
Obce zajišťují místní služby, místní infrastrukturu, územní plánování na lokální úrovni, odpady, místní sociální služby, správní služby občanům, místní policii, evidenci obyvatel a běžnou místní správu. Jsou základní úrovní kontaktu občana s veřejnou mocí.

Kritéria autonomie území

Fiskální autonomie: ANO
Italská ústava v čl. 119 výslovně stanoví, že obce, provincie, metropolitní města a regiony mají příjmovou a výdajovou autonomii. Mají mít vlastní finanční zdroje, vlastní příjmy a podíl na daňových výnosech vztahujících se k jejich území.

Plná konnexita: ANO
Ústavní čl. 119 stanoví, že příjmy územních celků mají umožnit plné financování veřejných funkcí, které jim byly svěřeny. Územní samosprávy se mohou při sporech o pravomoci a ústavní rozdělení kompetencí bránit prostřednictvím ústavního soudnictví. Praktické spory o rozsah financování a kompetencí existují, ale princip je ústavně chráněn.

Vlastní daňové příjmy: ANO
Italská ústava výslovně stanoví, že obce, provincie, metropolitní města a regiony mohou stanovovat a vybírat vlastní daně a vlastní příjmy v souladu s ústavou a zásadami koordinace veřejných financí a daňového systému. Zvláštní regiony mají v této oblasti ještě silnější postavení než běžné regiony.

Nizozemsko

Nizozemsko je decentralizovaný unitární stát. Po II. světové válce zůstalo parlamentní konstituční monarchií s výraznou rolí centrální vlády, ale také s dlouhodobě existujícími obcemi, provinciemi a zvláštními vodními správami. Nešlo tedy o federaci, ale ani o čistě centralistický stát. Vývoj po válce směřoval hlavně k praktické decentralizaci výkonu veřejných služeb, zejména sociálních agend, na obce. Nizozemsko postupně posilovalo princip subsidiarity v rámci unitárního státu.

Impuls k reformám

Impulsem změn byl tlak na efektivnější řízení sociálního státu a veřejných služeb. V 70. letech Nizozemsko zasáhlo hospodářské zpomalení a dvě ropné krize. Na přelomu 70. a 80. let se ekonomická a fiskální situace výrazně zhoršila; literatura popisuje začátek 80. let jako hlubokou recesi, kdy byly veřejné výdaje a deficit velmi vysoké.

Od 80. let proto sílil tlak na přestavbu sociálního státu: omezit nadměrnou závislost na centrálním řízení, přenést část výkonu služeb blíže občanům a vytvořit obce schopné řešit sociální problémy podle místních podmínek. Základní logika reforem byla tedy praktická: zachovat jednotný stát, ale posílit výkon samosprávy tam, kde centrální řízení naráželo na složitost a náklady.

Milníky decentralizace

1983 – revize ústavy

Modernizace ústavy potvrdila postavení provincií, obcí a vodních správ. Současně ústava výslovně potvrdila právo obcí a provincií spravovat vlastní záležitosti (čl. 124), čímž posílila jejich ústavní ochranu vůči zásahům centrální vlády. Šlo o potvrzení decentralizovaného unitárního státu, kde mají obce a provincie vlastní samosprávné pravomoci v mezích zákona. Ústava v čl. 123 a 124 výslovně upravuje provincie a obce a jejich pravomoc spravovat vlastní záležitosti.

90. léta – postupné posilování kapacity obcí

Nizozemsko nezavedlo mezistupeň mezi provinciemi a obcemi, ale dlouhodobě snižovalo počet obcí, aby měly větší správní kapacitu. Nešlo pouze o předávání kompetencí, ale také o vytváření silnějších místních jednotek, které dokážou veřejné služby skutečně organizovat.

2007 – zákon o sociální podpoře, Wmo
Obce získaly větší odpovědnost za sociální podporu, komunitní služby a pomoc lidem, kteří potřebují podporu v běžném životě. Šlo o důležitý předstupeň velké sociální decentralizace roku 2015.

2015 – velká decentralizace sociální oblasti
Největší zlom. Obce převzaly odpovědnost za tři velké oblasti: péči o mládež, sociální podporu a pracovní participaci. Nizozemská vláda uvádí, že od roku 2015 jsou obce odpovědné za péči o mládež, pomoc uchazečům o práci a zdravotně-sociální služby pro starší a chronicky nemocné osoby.

Změna ústavního systému

Ne. Nizozemsko zůstalo unitárním státem. Změny probíhaly hlavně zákony a reformami veřejné správy. Ústavní rámec potvrzuje samosprávné postavení obcí, provincií a vodních správ, ale zároveň ponechává státu možnost určovat zákonné rámce a ukládat výkon veřejných úkolů.

Současné vertikální uspořádání moci

Stát / provincie / obce

Nizozemsko má centrální stát, 12 provincií a obce. Vodní správy jsou zvláštní funkční samosprávy pro vodní hospodářství s vlastními volenými orgány a daňovými příjmy. Vedle územní samosprávy tedy existuje ještě specializovaná agenda řízená zvláštními územními institucemi – vodními správami. Podle nizozemské vlády má veřejná správa čtyři úrovně: centrální vládu, provincie, obce a vodní autority.

Kompetence dnes

Stát
Stát určuje celostátní legislativu, hlavní daňový systém, zahraniční politiku, obranu, sociální pojištění, základní rámce zdravotnictví, celostátní infrastrukturu, standardy a dohled.

Provincie
Provincie řeší zejména regionální prostorové plánování, regionální dopravu, životní prostředí, přírodu, regionální ekonomiku, dohled nad obcemi a koordinaci mezi státem a obcemi. V některých oblastech převádějí národní politiku do regionálního kontextu.

Obce
Obce zajišťují místní služby, územní plánování, odpady, místní infrastrukturu, veřejný pořádek, integraci, část sociálních služeb, podporu osob se zdravotním či sociálním omezením, mládežnickou péči a pomoc uchazečům o práci. V sociální oblasti mají od roku 2015 výrazně silnější roli.

Vodní správy
Vodní správy jsou zvláštní funkční samosprávy pro vodní hospodářství, ochranu před povodněmi, správu vodních systémů a kvalitu vody. Mají vlastní demokratickou strukturu a vlastní daňové příjmy. Jde o silný příklad subsidiarity podle konkrétní agendy.

Kritéria autonomie území

Fiskální autonomie: ANO
Obce, provincie a vodní správy mají zákonem uznané vlastní příjmy a právně chráněné postavení územní, respektive funkční samosprávy. Financování samospráv je upraveno zákony a nejde pouze o příspěvky poskytované podle volného uvážení vlády.

Plná konnexita: ANO
Nizozemský systém vychází z principu, že nové úkoly samospráv mají být spojeny s odpovídajícími zdroji. Pokud stát přenáší úkoly na obce nebo provincie, není to pouze politicky libovolný příspěvek; samosprávy mají institucionální a právní prostředky, jak financování a rozsah úkolů řešit.

Vlastní daňové příjmy: ANO
Obce, provincie a zejména vodní správy mají vlastní daňové příjmy. Vodní správy vybírají vlastní daně na financování vodního hospodářství, obce mají vlastní místní daně a provincie vlastní příjmové nástroje v zákonném rámci. Rozhodující je, že samosprávy nejsou financovány výhradně centrálně přerozdělovanými daněmi bez vlastního daňového oprávnění.

Belgie

Belgie byla po II. světové válce formálně unitárním státem, ale dlouhodobě v ní rostlo napětí mezi vlámskou, frankofonní valonskou a bruselskou částí. Původně centralizovaný stát postupně přestal odpovídat jazykové, kulturní, ekonomické i regionální realitě země. Od roku 1970 proto Belgie prošla šesti státními reformami, které ji změnily z unitárního státu na federaci složenou ze společenství a regionů. Od roku 1993 belgická ústava výslovně stanoví, že Belgie je federální stát tvořený společenstvími a regiony.

Impuls k reformám

Hlavním impulsem byly dlouhodobé jazykové a regionální konflikty. Vlámská část požadovala větší uznání nizozemštiny a kulturní samosprávu, Valonsko a později i Brusel řešily vlastní ekonomické a regionální zájmy. Postupně se ukázalo, že jednotný centralizovaný model nedokáže udržet stabilitu země bez zásadního rozdělení moci. Federalizace byla nástrojem, jak umožnit samosprávné rozhodování jednotlivých částí země a zároveň zachovat společný stát.

Milníky decentralizace

1970 – první státní reforma
Začátek rozpadu původní centralizované struktury. Byla vytvořena kulturní společenství a položeny základy pro budoucí regiony. Reforma reagovala hlavně na jazykové a kulturní požadavky.

1980 – druhá státní reforma
Vznikly skutečné institucionální základy regionů a společenství. Flandry a Valonsko získaly vlastní parlamentní a vládní struktury pro část svých kompetencí. Reforma posílila zejména regionální ekonomické a územní rozhodování.

1988–1989 – třetí státní reforma
Výrazné rozšíření kompetencí společenství a regionů. Klíčovým převodem bylo školství, které přešlo na společenství. Současně byl vytvořen Bruselský region jako samostatná regionální entita.

1993 – čtvrtá státní reforma
Zásadní ústavní zlom. Belgie se formálně stala federálním státem. Ústava od té doby stanoví, že Belgie je federální stát složený ze společenství a regionů. Tím skončila původní unitární forma státu.

1994 – změna Senátu
Po federalizaci začal být Senát postupně přetvářen na komoru zastupující federované jednotky.

2001 – pátá státní reforma
Další posílení autonomie regionů a společenství, včetně financování a některých dalších kompetencí. Reforma pokračovala v přesunu rozhodování z federální úrovně na federované jednotky.

2012–2014 – šestá státní reforma
Další významný převod kompetencí a reforma financování společenství a regionů. Posílila se zejména daňová autonomie regionů a došlo k financování nově převedených pravomocí. Belgické ministerstvo financí uvádí, že zvláštní zákon z 6. ledna 2014 reformoval financování společenství a regionů a zvýšil daňovou autonomii regionů. Šestá státní reforma zásadně změnila postavení Senátu. Přestal být klasickou druhou komorou parlamentu a stal se především komorou zastupující regiony a jazyková společenství při ústavních a institucionálních otázkách.

Změna ústavního systému

Ano. Belgie prošla zásadní změnou ústavního systému. Původně unitární stát se mezi lety 1970 a 1993 změnil ve federaci. Od roku 1993 čl. 1 belgické ústavy stanoví, že Belgie je federální stát složený ze společenství a regionů. Další reformy po roce 1993 federální model dále prohlubovaly.

Současné vertikální uspořádání moci

Stát / regiony a společenství / provincie / obce

Belgie má dvojí federovanou strukturu: tři regiony a tři společenství. Regiony jsou Vlámský region, Valonský region a Bruselský region. Společenství jsou Vlámské společenství, Francouzské společenství a Německy mluvící společenství. Regiony a společenství nejsou ve vztahu nadřízenosti a podřízenosti; každé má vlastní typ kompetencí.

Poznámka: Belgický model je složitý tím, že regiony odpovídají hlavně územním a ekonomickým agendám, zatímco společenství řeší zejména jazykové, kulturní, vzdělávací a osobní agendy.

Kompetence dnes

Stát
Federální stát má v kompetenci zejména obranu, zahraniční politiku v celostátních otázkách, justici, sociální zabezpečení, federální policii, část zdravotní politiky, makroekonomický rámec, významnou část daní a celostátní pravidla veřejných financí.

Regiony
Regiony mají pravomoci hlavně v územních a hospodářských věcech: ekonomika, zaměstnanost, zemědělství, vodní politika, bydlení, veřejné práce, energetika, doprava mimo železnice, životní prostředí, územní plánování, ochrana přírody, zahraniční obchod, dohled nad provinciemi a obcemi a vědecký výzkum v těchto oblastech.

Společenství
Společenství mají pravomoci zejména v jazykových, kulturních a osobních agendách: školství, kultura, jazyková politika, některé zdravotní a sociální služby, péče o osoby a záležitosti související s identitou jazykových komunit. Školství je jednou z nejvýznamnějších kompetencí společenství.

Provincie
Provincie mají podpůrné a koordinační úkoly v rámci svého území, například v oblasti regionální infrastruktury, některých kulturních a sociálních služeb, územní koordinace a podpory obcí. Jejich význam je menší než význam regionů a společenství.

Obce
Obce zajišťují místní služby, místní infrastrukturu, místní veřejný pořádek, část sociálních služeb, matriky a evidenci obyvatel, místní plánování, komunální služby a každodenní správu nejblíže občanům.

Kritéria autonomie území

Fiskální autonomie: ANO
Regiony mají vysokou míru fiskální autonomie. Významná část jejich zdrojů pochází z vlastních příjmů a u většiny regionálních daní mají pravomoc určovat sazby, základ i úlevy. Společenství mají fiskální autonomii výrazně slabší a jsou více financována sdílenými daňovými příjmy, ale celkově je belgická federální autonomie ústavně a zákonně chráněná.

Plná konnexita: ANO
Převody kompetencí mezi federální úrovní, regiony a společenstvími jsou prováděny ústavními a zvláštními zákony včetně úpravy financování. Šestá státní reforma výslovně spojila převod nových kompetencí s reformou financování společenství a regionů. Federované jednotky mají ústavně chráněné postavení a při kompetenčních sporech existuje soudní ochrana.

Vlastní daňové příjmy: ANO
Regiony mají vlastní daňové pravomoci a po reformě financování z roku 2014 byla jejich daňová autonomie dále posílena. Také místní samosprávy mají vlastní daňové příjmy; belgický systém místních daní je v evropském srovnání poměrně otevřený a obce mají značný prostor pro vlastní místní zdanění.

Polsko

Polsko bylo po pádu komunismu silně centralizovaným státem. Zásadní změna však nezačala až v roce 1998, ale už v roce 1990 obnovením samosprávných obcí – gmin. Reforma z let 1998–1999 pak vytvořila dnešní tříúrovňový model územní samosprávy: gmina / powiat / vojvodství. V postkomunistické Evropě šlo o jednu z nejvýznamnějších decentralizačních reforem veřejné správy, kdy vznikla plně samosprávná mezivrstva mezi vojvodstvím a obcemi. Podstatou nebyl jen nový územní rastr, ale blokový převod kompetencí směrem dolů a vytvoření samosprávy na všech třech základních územních úrovních. Polská ústava z roku 1997 navíc zakotvila decentralizaci veřejné moci a finanční zajištění samospráv jako ústavní princip.

Impuls k reformám

Impulsem byla potřeba opustit centralistický model zděděný po komunismu. Centrální úřady nebyly schopny efektivně řídit rozsáhlé území, řešit rozdílné regionální potřeby ani poskytovat služby dostatečně blízko občanům. Reforma byla spojena také s transformací k demokratickému a tržnímu systému a s přípravou na evropskou integraci. Vznik silnějších regionů byl důležitý i proto, aby Polsko dokázalo účinně plánovat regionální rozvoj a později čerpat evropské fondy.

Milníky decentralizace

1990 – obnovení samosprávných obcí, gmin
Zásadní první krok. Byla obnovena místní samospráva na úrovni gmin. V květnu 1990 proběhly první plně demokratické místní volby po pádu komunismu. Gminy se staly základní jednotkou místní samosprávy a převzaly široký okruh místních služeb.

1997 – nová ústava
Ústava zakotvila decentralizaci veřejné moci, územní samosprávu a finanční zajištění samospráv. Čl. 167 stanoví, že územním samosprávám mají být zajištěny veřejné prostředky odpovídající jejich úkolům, a čl. 168 jim přiznává právo stanovovat místní daně a poplatky v rozsahu daném zákonem.

1998/1999 – velká reforma veřejné správy
Největší strukturální změna. Od 1. ledna 1999 bylo zavedeno tříúrovňové územní členění: 16 vojvodství, powiaty a gminy. Počet vojvodství byl snížen ze 49 na 16 a znovu vznikl mezistupeň powiatů (mikroregiony). Vznikla samospráva na úrovni našich krajů a obcí, ale také mikroregionů mii okresů, nejen obcí.

Po roce 2004 – regionální politika a fondy EU
Po vstupu do EU získala vojvodství významnou roli v regionálním rozvoji a správě evropských fondů. Polský víceúrovňový systém se stal praktickým nástrojem pro plánování a realizaci rozvojové politiky na regionální úrovni.

Změna ústavního systému

Ano, částečně. Polsko nezměnilo formu státu, zůstalo unitárním státem. Ale ústava z roku 1997 výslovně zakotvila decentralizaci veřejné moci, územní samosprávu, vlastní příjmy samospráv, konnexitu a právo stanovovat místní daně a poplatky. V kombinaci s reformou 1998/1999 šlo o zásadní změnu architektury státu směrem k víceúrovňové samosprávě.

Současné vertikální uspořádání moci

Stát / vojvodství / powiaty / gminy

Polsko má 16 vojvodství, 314 powiatů, 66 měst s právy powiatu a 2 477–2 478 gmin podle aktuálního roku evidence. Všechny tři územní úrovně mají samosprávné postavení.

Kompetence dnes

Stát
Stát má v kompetenci celostátní legislativu, obranu, zahraniční politiku, bezpečnostní rámec, soudnictví, hlavní daňový systém, sociální pojištění, celostátní zdravotní a školskou politiku, makroekonomickou politiku a dohled nad zákonností výkonu samospráv.

Vojvodství
Vojvodství zajišťují regionální rozvoj, regionální strategii, správu části evropských fondů, regionální dopravu, koordinaci hospodářského rozvoje, regionální zdravotnické a kulturní instituce a územní plánování na regionální úrovni. Současně existuje i státní představitel v regionu — vojvoda — který reprezentuje vládu a dohlíží na zákonnost. Tím je polský model kombinací samosprávného regionu a státní dekoncentrace.

Powiaty
Powiaty řeší nadobecní služby: střední školství, okresní silnice, část zdravotnických zařízení, sociální pomoc, podporu osob se zdravotním postižením, veřejnou bezpečnost a některé správní služby, které přesahují kapacitu jednotlivých gmin.

Gminy
Gminy jsou základní jednotkou samosprávy. Zajišťují místní služby, mateřské a základní školství, místní infrastrukturu, vodu, kanalizace, odpady, místní dopravu, územní plánování, sociální pomoc, bydlení, místní komunikace, kulturu, sport a běžnou správu nejblíže občanům.

Kritéria autonomie území

Fiskální autonomie: ANO
Polská ústava stanoví, že územním samosprávám mají být zajištěny veřejné prostředky odpovídající úkolům, které vykonávají. Jejich příjmy se skládají z vlastních příjmů, všeobecných subvencí a účelových dotací ze státního rozpočtu. Zdroje příjmů jsou stanoveny zákonem, nikoli jen volným rozhodnutím vlády.

Plná konnexita: ANO
Ústava výslovně stanoví, že změny rozsahu úkolů a pravomocí územních samospráv mají být spojeny s odpovídajícími změnami jejich podílu na veřejných příjmech. Jde tedy o ústavní konnexitní princip s možností právní ochrany.

Vlastní daňové příjmy: ANO
Územní samosprávy mají vlastní příjmy a ústava jim v čl. 168 přiznává právo stanovovat výši místních daní a poplatků v rozsahu daném zákonem. Nejsilnější daňové oprávnění mají gminy, zejména u místních daní včetně daně z nemovitostí.

Španělsko

Španělsko bylo po skončení Francova režimu jedním z nejvíce centralizovaných států západní Evropy. Frankistický stát tvrdě potlačoval regionální identity, zejména v Katalánsku, Baskicku a Galicii, a rozhodující moc byla soustředěna v Madridu. Ústava z roku 1978 vytvořila nový demokratický rámec a umožnila vznik autonomních společenství s vlastními institucemi a legislativními pravomocemi. Během několika desetiletí se tak Španělsko změnilo z velmi centralizovaného státu v jeden z nejvíce decentralizovaných unitárních států Evropy. Současný model se často označuje jako „stát autonomií“ nebo kvazifederální systém.

Impuls k reformám

Hlavním impulsem byl přechod k demokracii po pádu Francova režimu a potřeba vyřešit dlouhodobé národnostní a regionální konflikty. Katalánsko, Baskicko a Galicie požadovaly obnovu autonomie, jazykových práv a vlastních politických institucí. Decentralizace byla zároveň nástrojem stabilizace demokratického přechodu: umožnila udržet jednotu státu, aniž by se pokračovalo v centralistickém modelu diktatury.

Milníky decentralizace

1978 – nová demokratická ústava
Ústava zakotvila právo na autonomii národností a regionů a vytvořila rámec pro vznik autonomních společenství. Čl. 137 stanoví, že stát je územně organizován na obce, provincie a autonomní společenství, které mají autonomii pro správu svých zájmů. Ústava zároveň vymezila výlučné pravomoci státu a umožnila autonomním společenstvím převzít vlastní pravomoci prostřednictvím statutů autonomie.

1979–1983 – vznik 17 autonomních společenství
V tomto období byly přijaty statuty autonomie a vznikla dnešní mapa 17 autonomních společenství. Nejdříve získaly autonomii historické národnosti — Baskicko, Katalánsko a Galicie — poté i ostatní regiony. Statut autonomie je základním institucionálním zákonem autonomního společenství a vymezuje jeho instituce a kompetence.

1980 – financování autonomních společenství, LOFCA
Organický zákon o financování autonomních společenství vytvořil základní rámec pro financování regionální autonomie. Systém rozlišuje běžný režim většiny autonomních společenství a zvláštní forální režim Baskicka a Navarry.

80.–90. léta – postupný převod kompetencí
Po pokusu o vojenský převrat byly uzavřeny tzv. autonomní pakty, které urychlily vytváření autonomních společenství i mimo historické regiony. Decentralizace se stala společným státním projektem. Autonomní společenství postupně přebírala pravomoci v oblasti školství, zdravotnictví, kultury, územního plánování, sociálních služeb, dopravy a regionálního rozvoje. Proces nebyl najednou stejný pro všechny regiony; historické autonomní regiony postupovaly rychleji, ostatní se jim postupně přibližovaly.

1990s–2000 – převod školství
Školství se stalo jednou z hlavních decentralizovaných agend. Převod vzdělávacích kompetencí na autonomní společenství byl dokončen kolem roku 2000.

2001/2002 – dokončení decentralizace zdravotnictví
Zásadní praktický zlom. Převod hlavní sítě zdravotních služeb na autonomní společenství byl dokončen na začátku roku 2002. Od té doby mají všechna autonomní společenství vlastní zdravotní služby a odpovídají za plánování, financování a poskytování zdravotní péče ve svém území.

2006 a dále – reformy statutů autonomie
Reformy statutů autonomie zároveň posílily ústavní ochranu některých regionálních kompetencí a otevřely debatu o dalším vývoji španělského decentralizovaného modelu. Některá autonomní společenství přijala nové nebo výrazně přepracované statuty autonomie. Nejznámější je reforma katalánského statutu z roku 2006, která se stala předmětem pozdějších ústavních sporů. Tato etapa ukázala, že španělský autonomní model je velmi silný, ale zároveň politicky citlivý.

2009/2011 – reforma financování autonomních společenství
Zákon 22/2009, účinný v novém systému od roku 2011, upravil financování autonomních společenství v běžném režimu a měl významný dopad na regionální finance.

Změna ústavního systému

Ano. Ústava z roku 1978 zásadně změnila územní architekturu státu. Španělsko formálně zůstalo unitárním státem, ale vytvořilo systém autonomních společenství s vlastními parlamenty, vládami a legislativními pravomocemi. Kompetence autonomních společenství jsou chráněny ústavou a statuty autonomie, které mají zvláštní právní sílu. Španělský model se proto běžně označuje jako stát autonomií nebo kvazifederální systém.

Současné vertikální uspořádání moci

Stát / autonomní společenství / provincie a ostrovní celky / obce

Španělsko má 17 autonomních společenství a 2 autonomní města, Ceutu a Melillu. Na místní úrovni existují provincie, obce a na ostrovech zvláštní ostrovní celky. Baskicko a Navarra mají zvláštní formální fiskální režim s výrazně silnější daňovou autonomií než ostatní autonomní společenství.

Kompetence dnes

Stát
Stát má v kompetenci zejména zahraniční politiku, obranu, justici, státní občanství, základní trestní a civilní legislativu, celostátní bezpečnostní rámec, sociální zabezpečení, základní hospodářskou politiku, hlavní daňový rámec, celostátní infrastrukturu a garanci rovnosti základních práv na celém území. Ústava v čl. 149 vymezuje výlučné pravomoci státu.

Autonomní společenství
Autonomní společenství mají velmi rozsáhlé pravomoci. Spravují zejména zdravotnictví, školství, sociální služby, kulturu, jazykovou politiku tam, kde existují regionální jazyky, územní plánování, bydlení, regionální dopravu, regionální rozvoj, životní prostředí, část bezpečnostních agend a veřejnou správu ve svém území. Některá společenství mají vlastní policii, zejména Baskicko a Katalánsko. V Baskicku a Navarře existuje také zvláštní daňový režim.

Provincie a ostrovní celky
Provincie mají podpůrnou a koordinační roli zejména vůči menším obcím. Zajišťují nadobecní služby, technickou pomoc obcím, některou infrastrukturu a koordinační úkoly. Na Baleárských a Kanárských ostrovech mají zvláštní význam ostrovní rady / kabilda.

Obce
Obce zajišťují místní služby, místní plánování, komunální infrastrukturu, odpady, vodu a kanalizaci, místní komunikace, místní veřejný pořádek, sociální služby v místním rozsahu, správní služby občanům, kulturu, sport a běžnou místní správu.

Kritéria autonomie území

Fiskální autonomie: ANO
Španělská ústava v čl. 156 stanoví, že autonomní společenství mají finanční autonomii pro rozvoj a výkon svých pravomocí. Čl. 157 stanoví jejich příjmové zdroje, včetně vlastních daní, přirážek ke státním daním, podílů na státních daních, transferů a dalších příjmů.

Plná konnexita: ANO
Autonomní společenství mají ústavně chráněnou finanční autonomii pro výkon svých pravomocí. Jejich kompetence jsou vymezeny ústavou a statuty autonomie a při kompetenčních sporech existuje možnost obrany u Ústavního soudu. Financování autonomních společenství je upraveno ústavou, organickými zákony a finančními systémy, nikoli pouze volným uvážením vlády.

Vlastní daňové příjmy: ANO
Autonomní společenství i místní samosprávy mohou stanovovat a vybírat vlastní daně v mezích ústavy a zákonů. Ústava v čl. 133 výslovně stanoví, že autonomní společenství a místní korporace mohou stanovovat a vybírat daně podle ústavy a zákonů. Baskicko a Navarra mají navíc zvláštní formální systém, v němž samy vybírají většinu daní a odvádějí státu dohodnutý příspěvek na celostátní kompetence.

Francie

Francie byla po II. světové válce silně centralizovaný unitární stát. Formálně existovaly obce a departementy, ale reálná moc byla dlouho soustředěna v Paříži a významnou roli v území měli prefekti jako zástupci státu. Regiony existovaly nejprve jen slabě a administrativně; skutečnou územní samosprávou se staly až v důsledku decentralizačních reforem. Zásadní zlom přinesly Defferreho zákony z let 1982–1983, které výrazně omezily přímou státní kontrolu nad územními samosprávami a posílily obce, departementy a regiony. V roce 2003 byl princip decentralizované organizace republiky zakotven přímo do ústavy.

Impuls k reformám

Impulsem byla dlouhodobá neefektivita silně centralizovaného řízení z Paříže, nespokojenost regionů a snaha obnovit místní demokracii. Francouzský model s prefekty jako silnými představiteli státu umožňoval jednotné řízení, ale postupně narážel na složitost moderní správy, regionální rozdíly a potřebu rychlejšího rozhodování v území. Po nástupu Françoise Mitterranda v roce 1981 se decentralizace stala politickým projektem obnovy místní odpovědnosti a oslabení přímého administrativního dohledu státu.

Milníky decentralizace

1982 – Defferreho zákon, zákon o právech a svobodách obcí, departementů a regionů
Zásadní začátek moderní francouzské decentralizace. Obce, departementy a regiony získaly silnější samosprávné postavení. Výkonná moc v departementech a regionech přešla od prefekta na volené předsedy příslušných rad. Státní dohled se změnil z předběžné kontroly na následnou kontrolu zákonnosti.

1983 – rozdělení kompetencí mezi stát a územní samosprávy
Zákony z ledna a července 1983 upravily rozdělení pravomocí mezi stát, obce, departementy a regiony. Šlo o praktické naplnění decentralizace: samosprávy získaly širší pravomoci v oblasti územního rozvoje, školských budov, dopravy, sociálních služeb a hospodářského rozvoje.

1986 – první přímé volby regionálních rad
Regiony se staly plnohodnotnější politickou úrovní. Přímá volba regionálních rad posílila jejich demokratickou legitimitu a oddělila je od dřívějšího administrativního modelu.

1992 – zákon o územní správě republiky, ATR
Další krok v decentralizaci a dekoncentraci. Reforma posílila územní veřejnou správu a potvrdila kombinaci decentralizovaných samospráv a dekoncentrovaných státních služeb.

2003 – ústavní reforma decentralizace
Zásadní ústavní změna. Do čl. 1 ústavy bylo doplněno, že organizace republiky je decentralizovaná. Reforma současně posílila ústavní rámec územních samospráv, finanční autonomii a princip, že převod kompetencí musí být doprovázen odpovídajícími zdroji.

2004 – druhá vlna decentralizace
Na základě ústavní reformy z roku 2003 přešla na regiony a departementy další část kompetencí, zejména v oblasti dopravy, školství, hospodářského rozvoje a infrastruktury. Reforma současně posílila princip finanční odpovědnosti územních samospráv.

2010–2015 – reforma územního uspořádání a zákon NOTRe
Reformy posílily roli regionů, omezily některé překryvy kompetencí a upravily územní organizaci. Zákon NOTRe z roku 2015 posílil regiony zejména v oblasti hospodářského rozvoje, dopravy a strategického plánování. Současně došlo ke snížení počtu metropolitních regionů z 22 na 13 od roku 2016.

Změna ústavního systému

Ano. Nejvýznamnější změnou byla ústavní reforma z roku 2003. Francie zůstala unitárním státem, ale ústava výslovně zakotvila decentralizovanou organizaci republiky. Do ústavy byly posíleny principy autonomie územních samospráv, jejich finanční autonomie a zásada, že převod kompetencí musí být doprovázen odpovídajícími zdroji.

Současné vertikální uspořádání moci

Stát / regiony / departementy / obce

Poznámka: Vedle těchto základních úrovní existují také mezikomunální struktury, zejména interkomunality, které sdružují obce pro výkon vybraných služeb a rozvojových agend. Nejde o klasickou územní samosprávu stejného typu jako obec, departement nebo region, ale v praxi mají významnou roli při organizaci místních služeb, dopravy, odpadu, územního plánování a rozvoje.

Kompetence dnes

Stát
Stát má v kompetenci celostátní legislativu, zahraniční politiku, obranu, justici, bezpečnostní rámec, celostátní daňový systém, makroekonomickou politiku, hlavní normy školství a zdravotnictví, sociální zabezpečení a dohled nad zákonností rozhodování územních samospráv.

Regiony
Regiony mají hlavní roli v hospodářském rozvoji, regionálním plánování, regionální dopravě, odborném vzdělávání, středních školách z hlediska budov a vybavení, správě regionálních rozvojových strategií a části evropských fondů. Po zákonu NOTRe získaly silnější roli v ekonomickém rozvoji a strategickém plánování.

Departementy
Departementy mají klíčové úkoly v sociální oblasti, zejména sociální pomoc, podpora osob se zdravotním postižením, péče o seniory, ochrana dětí, místní silnice departementálního významu a správa budov nižších středních škol — collèges.

Obce
Obce zajišťují místní služby, místní plánování, komunální infrastrukturu, místní komunikace, odpady, vodu a kanalizaci podle místního uspořádání, veřejný pořádek v místním rozsahu, správní služby občanům, matriky a základní školské budovy. Velká část praktických služeb je často zajišťována společně přes interkomunální struktury.

Kritéria autonomie území

Fiskální autonomie: ANO
Francouzská ústava v čl. 72-2 stanoví, že územní samosprávy mají prostředky, s nimiž mohou volně nakládat v podmínkách stanovených zákonem. Ústava zároveň stanoví, že vlastní příjmy a daňové zdroje mají představovat rozhodující část zdrojů jednotlivých kategorií územních samospráv.

Plná konnexita: ANO
Ústava stanoví, že každý převod kompetencí ze státu na územní samosprávy musí být doprovázen převodem odpovídajících zdrojů. Každé vytvoření nebo rozšíření kompetencí, které zvyšuje výdaje územních samospráv, musí být doprovázeno zdroji určenými zákonem.

Vlastní daňové příjmy: ANO
Územní samosprávy mohou dostávat výnosy z daní a zákon jim může umožnit určovat základ nebo sazbu v mezích stanovených zákonem. Mají tedy vlastní daňové příjmy a ústavně uznanou finanční autonomii, i když rozsah daňové autonomie se liší podle úrovně a je vymezen zákonem.

Dánsko

Dánsko je unitární stát s velmi silnou místní samosprávou. Po II. světové válce mělo dlouhou tradici obcí a krajů, ale územní struktura byla roztříštěná a řada malých obcí neměla kapacitu poskytovat moderní veřejné služby. Dánsko proto prošlo dvěma zásadními územně-správními reformami — v roce 1970 a 2007. Obě reformy nesměřovaly k federalizaci, ale k posílení praktické subsidiarity: méně, ale silnějších obcí, jasnější rozdělení kompetencí a schopnost zajišťovat služby co nejblíže občanům. Dánský veřejný sektor dnes patří k nejdecentralizovanějším v Evropě; místní úrovně zajišťují velkou část veřejných služeb.

Impuls k reformám

Hlavním impulsem byla roztříštěnost obcí, neefektivita staré struktury a rostoucí složitost sociálních, zdravotních, školských a infrastrukturních služeb. Malé obce nebyly schopny nést stále náročnější agendy, což vedlo k větším zásahům státu. Reforma z roku 1970 měla vytvořit obce a kraje s dostatečnou administrativní a finanční kapacitou. Reforma z roku 2007 reagovala na další růst složitosti veřejných služeb, zejména zdravotnictví, specializovaných sociálních služeb a potřeby jasnějšího rozdělení úkolů mezi stát, regiony a obce.

Milníky decentralizace

1970 – velká komunální reforma
První zásadní moderní reforma. Počet obcí byl výrazně snížen a počet krajů byl redukován na 14. Cílem bylo vytvořit větší a výkonnější samosprávné jednotky, které dokážou převzít více úkolů od státu. Reforma vytvořila základ pro přenos kompetencí a nákladové odpovědnosti ze státu na kraje a obce.

1980 – zavedení každoročních dohod mezi státem a samosprávami
Od 80. let se financování samospráv opírá o každoroční dohody mezi vládou a sdruženími obcí a regionů. Tento model významně posílil předvídatelnost financování a partnerský vztah mezi státem a samosprávami.

2007 – strukturální reforma veřejného sektoru
Druhý zásadní zlom. Reforma snížila počet obcí z 271 na 98 a nahradila dosavadní kraje pěti regiony. Součástí byla územní reforma, reforma rozdělení úkolů a reforma financování. Cílem bylo vytvořit větší obce schopné nést většinu občanských služeb a regiony zaměřené hlavně na zdravotnictví.

2007 – nové rozdělení kompetencí
Po reformě převzaly obce větší odpovědnost za sociální služby, péči o děti, základní školy, zaměstnanostní služby, integraci, prevenci a místní služby. Regiony dostaly hlavní odpovědnost za nemocnice a zdravotnictví. Reforma zároveň odstranila daňovou pravomoc bývalých krajů; nové regiony jsou financovány převážně státem a obcemi, zatímco daňovou pravomoc mají obce.

Změna ústavního systému

Ne. Dánsko nezměnilo ústavní formu státu. Zůstalo unitárním státem. Ústava však již obsahuje princip místní samosprávy: čl. 82 stanoví právo obcí spravovat své záležitosti samostatně pod dohledem státu, v mezích zákona. Reformy z let 1970 a 2007 tedy neměnily ústavní formu, ale zásadně změnily velikost, kapacitu a kompetence samosprávných jednotek.

Současné vertikální uspořádání moci

Stát / regiony / obce

Dánsko má 5 regionů a 98 obcí. Regiony a obce nejsou ve vztahu nadřízenosti a podřízenosti. Regiony mají užší specializovanou roli, především zdravotnictví, zatímco obce jsou hlavním poskytovatelem každodenních služeb občanům.

Kompetence dnes

Stát
Stát má v kompetenci celostátní legislativu, zahraniční politiku, obranu, justici, policii, daňový rámec, makroekonomickou politiku, celostátní standardy veřejných služeb, vysoké školství, část specializovaných politik a dohled nad zákonností výkonu samospráv.

Regiony
Regiony odpovídají hlavně za zdravotnictví, zejména nemocnice, specializovanou zdravotní péči, zdravotní plánování a část regionálního rozvoje. Mají také některé úkoly v oblasti veřejné dopravy, životního prostředí a specializovaných sociálních služeb. Jejich nejdůležitější agendou je zdravotní systém.

Obce
Obce zajišťují hlavní část každodenních veřejných služeb: základní školy, péči o děti, sociální služby, péči o seniory, podporu osob se zdravotním postižením, místní infrastrukturu, místní plánování, zaměstnanostní služby, integraci, prevenci, odpady, kulturu, sport a běžnou správu nejblíže občanům. Asociace dánských obcí uvádí, že 98 obcí odpovídá za poskytování welfare služeb a rozvoj místních komunit.

Kritéria autonomie území

Fiskální autonomie: ANO
Dánská ústava chrání místní samosprávu a obce mají vlastní daňové příjmy, zejména místní daň z příjmu. Financování obcí není pouhým příspěvkem podle volného uvážení vlády. Regiony mají slabší fiskální autonomii než obce, protože po reformě 2007 ztratily vlastní daňovou pravomoc a jsou financovány hlavně státními a obecními příspěvky. Z hlediska územní samosprávy jako celku však Dánsko splňuje kritérium fiskální autonomie, protože hlavní samosprávná úroveň — obce — má vlastní daňové oprávnění a ústavně chráněnou samosprávu.

Plná konnexita: ANO
Dánský model vychází z toho, že rozdělení úkolů a financování je upraveno zákony a každoročně vyjednáváno mezi státem a asociacemi obcí a regionů. Převody úkolů nejsou pouze věcí libovolného příspěvku vlády. Samosprávy mají ústavně uznané postavení a silnou institucionální obranu prostřednictvím zákonných pravidel, rozpočtových dohod a reprezentativních svazů obcí a regionů.

Vlastní daňové příjmy: ANO
Obce mají vlastní daňové příjmy a stanovují místní daň z příjmu v zákonném rámci. Regiony vlastní daňovou pravomoc nemají, ale rozhodující je, že dánský systém územní samosprávy jako celek stojí na silných obcích s vlastním daňovým oprávněním.

švédsko

Švédsko je unitární stát, ale dlouhodobě patří k nejvíce decentralizovaným státům Evropy. Tradice místní samosprávy je starší než poválečné reformy; moderní základ vznikl už reformou z roku 1862, kdy byly vytvořeny obce a krajské rady. Po II. světové válce zůstalo Švédsko parlamentní monarchií a unitárním státem, ale jeho veřejný sektor se postupně vyvíjel tak, že klíčové veřejné služby začaly zajišťovat zejména obce a regiony. Švédský model proto ukazuje, že i unitární stát může být velmi silně decentralizovaný, pokud má ústavně chráněnou samosprávu, vlastní daňové příjmy územních celků a rozsáhlé kompetence na místní a regionální úrovni. Švédská ústava výslovně uvádí, že demokracie se uskutečňuje také prostřednictvím místní samosprávy.

Impuls k reformám

Impulsem nebyl jednorázový kolaps centrálního řízení, ale dlouhodobý severský důraz na lokální demokracii, blízkost služeb občanům a vysokou kvalitu sociálního státu. Od 60. let se zároveň ukazovalo, že malé obce nemají dostatečnou kapacitu pro rostoucí rozsah školských, sociálních a infrastrukturních služeb. Švédsko proto nešlo cestou pouhého předávání úkolů dolů, ale nejprve posilovalo kapacitu místní úrovně slučováním obcí. Později se přidala potřeba profesionalizace sociálního státu a po hospodářské a fiskální krizi 90. let také důraz na fiskální disciplínu.

Milníky decentralizace

1862 – vznik moderních obcí a krajských rad
Reforma oddělila civilní místní samosprávu od církevní správy a položila základ moderní švédské komunální a regionální samosprávy. Tento základ přežil i poválečný vývoj a stal se jedním z pilířů švédského sociálního státu.

1952 – první velká komunální reforma
Došlo k výraznému slučování malých obcí, aby vznikly jednotky schopné zajišťovat rostoucí rozsah veřejných služeb. Smyslem nebyla centralizace, ale posílení kapacity místní samosprávy.

1962–1974 – druhá vlna slučování obcí
Další etapa slučování vytvořila větší a profesionálněji vybavené obce. Výsledkem bylo snížení počtu obcí na dnešní řád stovek, nikoliv tisíců. Švédsko tak spojilo decentralizaci s kapacitou samospráv.

1974 – nová ústava, Instrument of Government
Místní samospráva byla výslovně zakotvena jako součást švédské demokracie. Ústava stanoví, že švédská demokracie se uskutečňuje prostřednictvím parlamentní formy vlády a místní samosprávy.

1977 – nový zákon o místní samosprávě
Zákon potvrdil princip místní samosprávy a upravil rámec fungování obcí a tehdejších krajských rad. Navazoval na ústavní změny a upevnil roli samospráv při výkonu veřejných služeb.

1991 – nový zákon o místní samosprávě a municipalizace školství
Nový Local Government Act posílil rámec místní samosprávy a odpovědnost obcí. V téže době byla významně posílena odpovědnost obcí za školství, zejména za organizaci a financování základního a středního vzdělávání. Od 90. let jsou obce hlavní úrovní pro školství a sociální služby.

90. léta – fiskální konsolidace po hospodářské krizi
Švédsko prošlo na počátku 90. let hlubokou bankovní, hospodářskou a fiskální krizí, jejíž hlavní příčiny souvisely s makroekonomickou politikou státu, deregulací finančního trhu a následným kolapsem realitního a bankovního sektoru. Reakcí nebyla centralizace veřejných služeb, ale reforma řízení veřejných financí. Byla zavedena přísnější fiskální pravidla, výdajové stropy státního rozpočtu a důslednější rozpočtová odpovědnost. Přitom zůstal zachován decentralizovaný model, ve kterém většinu veřejných služeb nadále zajišťují obce a regiony.

1999–2019 – postupná proměna krajských rad na regiony
Během let 1999–2019 se původní county councils postupně změnily v regiony s širší odpovědností, zejména v oblasti regionálního rozvoje. Ústavní novela v roce 2011 posílila ochranu místní samosprávy, zpřesnila princip místní samosprávy a stanovila, že omezení samosprávy mohou být přijímána pouze tehdy, pokud jsou přiměřená sledovanému veřejnému zájmu. Od roku 2019 jsou všechny bývalé krajské rady regiony a odpovídají nejen za zdravotnictví, ale také za regionální rozvoj.

Změna ústavního systému

Ano, částečně. Švédsko nezměnilo formu státu a zůstalo unitárním státem. Významnou ústavní změnou však byla ústava z roku 1974, která výslovně zakotvila místní samosprávu jako součást švédské demokracie. Pozdější ústavní úpravy dále zpřesnily ochranu místní samosprávy a daňové pravomoci samospráv. Ústava dnes stanoví, že obce mohou vybírat daně pro správu svých záležitostí.

Současné vertikální uspořádání moci

Stát / regiony / obce

Poznámka: Švédsko má 21 regionů a 290 obcí. Regiony a obce nejsou ve vztahu nadřízenosti a podřízenosti; jde o samostatné úrovně samosprávy s odlišnými kompetencemi. Stát má v území také vlastní dekoncentrovanou správu, zejména prostřednictvím krajských správních rad, ale ty nejsou samosprávou.

Kompetence dnes

Stát
Stát má v kompetenci celostátní legislativu, zahraniční politiku, obranu, justici, policii, státní správu, celostátní rámce školství, zdravotnictví a sociální politiky, sociální pojištění, makroekonomickou politiku a vyrovnávací mechanismy mezi samosprávami. Stát stanovuje zákonné standardy a cíle, ale velkou část výkonu veřejných služeb zajišťují obce a regiony.

Regiony
Regiony odpovídají především za zdravotní a lékařskou péči, včetně nemocnic, primární zdravotní péče a specializované péče. Dále řeší regionální veřejnou dopravu, regionální rozvoj, část kulturních agend a strategickou koordinaci rozvoje území. Od roku 2019 mají všechny regiony odpovědnost za regionální rozvoj.

Obce
Obce mají rozsáhlé kompetence v každodenních službách občanům. Zajišťují předškolní péči, základní a střední školství, sociální služby, péči o seniory, podporu osob se zdravotním postižením, územní plánování, místní infrastrukturu, vodu, odpady, bydlení, záchranné služby a řadu místních služeb. Švédský model je v tomto ohledu velmi decentralizovaný: velká část sociálního státu je organizována a financována na místní a regionální úrovni.

Kritéria autonomie území

Fiskální autonomie: ANO
Švédská ústava uznává místní samosprávu a právo samospráv vybírat daně. Obce a regiony rozhodují o vlastních sazbách místní daně z příjmu; technicky ji vybírá stát, ale výnos náleží příslušné obci a regionu.

Plná konnexita: ANO
Samosprávy mají ústavně chráněné postavení a švédský systém vychází z principu, že omezení místní samosprávy nesmí jít nad rámec toho, co je nezbytné vzhledem k účelu zákonného opatření. Při zásazích státu do místní samosprávy existují právní a institucionální mechanismy ochrany.

Vlastní daňové příjmy: ANO
Obce a regiony mají vlastní daňové příjmy. Mohou stanovovat sazbu místní daně z příjmu, která tvoří hlavní zdroj financování jejich služeb. Ústava stanoví, že obce mohou vybírat daně pro správu svých záležitostí; v praxi se toto právo vztahuje na obce i regionální samosprávu.

Švýcarsko

Švýcarsko je v Evropě výjimečné tím, že jeho stát nevznikal jako centralizovaná moc, která později předávala pravomoci dolů. Vznikal opačně: zdola, od obcí a kantonů. Švýcarské kantony si historicky uchovaly velmi silnou autonomii a společnou federální úroveň vytvořily až tam, kde to bylo nutné pro společné fungování. Moderní federální stát vznikl ústavou z roku 1848, ale navazoval na dlouhou tradici kantonální samosprávy a odporu vůči vnější centralizované moci, včetně habsburské. Švýcarský systém proto nejvíce odpovídá principům občanského státu: moc je rozložena mezi federaci, kantony a obce, subsidiarita je ústavní princip, občané mají silné nástroje přímé demokracie a kantony i obce mají rozsáhlou fiskální autonomii.

Impuls k reformám

U Švýcarska nešlo o poválečnou decentralizační reformu jako u většiny ostatních evropských států. Hlavní impuls byl historicky opačný: kantony si chránily svou autonomii a federální úroveň vznikala jako dohoda zdola. Moderní ústava z roku 1848 vznikla po konfliktech mezi kantony a vytvořila federální stát, ale kantonům ponechala rozsáhlé pravomoci. Další reformy v letech 1874, 1891 a 1999 systém spíše rozvíjely, zpřesňovaly a posilovaly přímou demokracii, nikoli obracely centralizovaný stát směrem k decentralizaci. Federální archiv uvádí, že ústava z roku 1848 upravila odpovědnosti federálního státu a kantonů a revize 1874 rozšířila občanská práva včetně referenda; v roce 1891 získali občané a kantony právo iniciativy.

Milníky decentralizace

1291 a následující staletí – vznik staré konfederace kantonů
Švýcarská tradice stojí na spojenectví kantonů a obcí, které si postupně vydobyly nezávislost na vnější mocenské kontrole. Nešlo o centralizovaný stát, ale o svazek autonomních jednotek.

1848 – moderní federální ústava
Vznikl moderní švýcarský federální stát. Federace dostala společné kompetence, ale kantony si zachovaly širokou autonomii. Ústava z roku 1848 je základem dnešní švýcarské státnosti.

1874 – celková revize ústavy a zavedení federálního referenda
Revize posílila federální úroveň v některých oblastech, ale zároveň výrazně rozšířila přímou demokracii zavedením referenda na federální úrovni. Občané tak získali silný nástroj kontroly federální legislativy.

1891 – lidová iniciativa
Bylo zavedeno právo lidové iniciativy na změnu federální ústavy. Občané tím získali přímý nástroj, jak vynutit ústavní změnu proti vůli politických elit.

1918/1919 – přechod k poměrnému volebnímu systému do Národní rady
Rok 1918 nebyl přímou změnou ústavy v oblasti federalismu, stal se však zásadním politickým mezníkem. Referendum z roku 1918 vedlo k zavedení poměrného volebního systému pro Národní radu od roku 1919, čímž se výrazně posílilo zastoupení menších politických stran a konsensuální charakter švýcarské demokracie.

1999 – současná federální ústava
Nová ústava modernizovala text, ale zachovala základní logiku švýcarského federalismu. Čl. 3 stanoví, že kantony jsou suverénní, pokud jejich suverenita není omezena federální ústavou, a vykonávají všechna práva, která nejsou svěřena federaci. Čl. 5a výslovně zakotvuje subsidiaritu. Čl. 47 chrání autonomii kantonů.

2004/2008 – reforma finančního vyrovnání a rozdělení úkolů
Švýcarsko modernizovalo vztahy mezi federací a kantony reformou finančního vyrovnání a rozdělení úkolů. Cílem bylo jasnější rozdělení odpovědností, posílení efektivity a zachování kantonální autonomie při současné solidaritě mezi silnějšími a slabšími kantony. Švýcarský systém tak neustále dolaďuje rovnováhu mezi autonomií a soudržností.

Změna ústavního systému

Ano. Klíčovou ústavní změnou byl vznik moderního federálního státu v roce 1848. Nešlo však o decentralizaci dříve centralizovaného státu, ale o opačný proces: autonomní kantony vytvořily federální úroveň a svěřily jí vybrané společné kompetence. Ústava z roku 1874 posílila přímou demokracii referendem, rok 1891 přidal lidovou iniciativu a ústava z roku 1999 modernizovala ústavní rámec při zachování kantonální autonomie, subsidiarity a přímé demokracie.

Současné vertikální uspořádání moci

Federace / kantony / obce

Švýcarsko má 26 kantonů a přibližně 2 100 obcí. Kantony mají vlastní ústavy, parlamenty, vlády a soudy. Obce mají velmi silné postavení, ale rozsah jejich autonomie se liší podle kantonálního práva.

Vzhledem k rostoucí složitosti služeb se i ve Švýcarsku rozvíjí meziobecní spolupráce a vznikají jakési mikroregiony (okresy, regionální struktury a meziobecní sdružení) mezi kantony a obcemi například pro odpadové hospodářství, hasiče, civilní ochranu, školy, sociální služby nebo infrastrukturu.

Kompetence dnes

Federace
Federace má v kompetenci zejména zahraniční politiku, obranu, celní politiku, měnu, základní hospodářský rámec, federální daně v rozsahu povoleném ústavou, část dopravní infrastruktury, sociální pojištění, federální legislativu a celostátní koordinaci tam, kde jí ústava svěřuje pravomoc.

Kantony
Kantony vykonávají všechny pravomoci, které nejsou svěřeny federaci. Mají zásadní roli ve školství, zdravotnictví, policii, územním plánování, kultuře, části justice, výkonu federálního práva, kantonálních daních a organizaci obcí. Švýcarský systém je postaven na tom, že kantony nejsou správní pobočky federace, ale původní nositelé autonomie. Federální ústava stanoví, že kantony jsou suverénní, pokud jejich suverenita není omezena federální ústavou.

Obce
Obce zajišťují místní služby, místní plánování, infrastrukturu, místní správu, školy podle kantonálního uspořádání, sociální služby v místním rozsahu, vodu, odpady, místní komunikace a řadu dalších služeb nejblíže občanům. Jejich pravomoci se liší podle kantonu, ale švýcarský princip subsidiarity vede k tomu, že obcím má být ponecháno co nejvíce úkolů, které jsou schopny vykonávat samy. Oficiální švýcarský portál uvádí, že obce mají mít co nejvíce autonomie a úkoly se předávají výš jen tehdy, když to dává smysl.

Kritéria autonomie území

Fiskální autonomie: ANO
Švýcarsko má jednu z nejsilnějších fiskálních autonomií v Evropě. Daně vybírá federace, kantony i obce. Federace smí vybírat jen ty daně, které jí výslovně dovoluje ústava, zatímco kantony mají velmi širokou daňovou autonomii. Švýcarské ministerstvo financí výslovně uvádí, že kantony mají vysokou míru daňové autonomie a že federace může vybírat daně pouze v rozsahu povoleném federální ústavou.

Plná konnexita: ANO
Švýcarský systém je postaven na ústavním rozdělení pravomocí, subsidiaritě a ochraně autonomie kantonů. Federace musí respektovat autonomii kantonů a ponechávat jim dostatečné vlastní úkoly. Pokud vznikají kompetenční spory nebo zásahy do autonomie, existuje ústavní a soudní ochrana. Čl. 47 federální ústavy výslovně stanoví, že federace respektuje autonomii kantonů.

Vlastní daňové příjmy: ANO
Federace, kantony i obce mají vlastní daňové příjmy. Kantony a obce rozhodují o významné části daňového zatížení na svém území a daňová autonomie tvoří jeden ze základů švýcarského federalismu. Forum of Federations uvádí, že každá úroveň vlády má pravomoc vybírat daně a že kantonální a obecní vlády dohromady vybírají přibližně dvě třetiny celkových veřejných příjmů.

Finsko

Finsko je unitární stát se silnou ústavně chráněnou obecní samosprávou. Po II. světové válce zůstalo parlamentní republikou, v níž měly obce velmi významné postavení při poskytování veřejných služeb. Finský model byl dlouhodobě založen hlavně na silných obcích, nikoli na samosprávných regionech. Právě obce nesly velkou část odpovědnosti za školství, sociální služby a dlouho také za zdravotnictví. Od 90. let se ale ukazovalo, že zejména malé obce narážejí na rostoucí náklady, stárnutí populace, regionální nerovnosti a zvyšující se nároky na kvalitu služeb. Největší změnou se proto stala reforma sociální, zdravotní a záchranné služby, která od roku 2023 vytvořila novou úroveň samosprávy — wellbeing services counties.

Impuls k reformám

Impulsem byly velké regionální rozdíly, dlouhé vzdálenosti, stárnutí obyvatelstva, rostoucí náklady zdravotních a sociálních služeb a nerovná schopnost obcí zajistit služby ve stejném standardu. V 90. letech Finsko zasáhla hluboká hospodářská krize, která zvýšila tlak na efektivitu veřejných financí. Od roku 2000 se pak stále více ukazovalo, že zdravotní a sociální služby přesahují kapacitu řady obcí. Reforma proto neměla jen decentralizovat od státu dolů, ale hlavně vytvořit vhodnější samosprávnou úroveň mezi státem a obcemi, která dokáže nést náročné zdravotní a sociální agendy.

Milníky decentralizace

1993 – reforma obecních financí a daňových příjmů
Od reformy z roku 1993 se obecní daňové příjmy opírají zejména o místní daň z příjmu, podíly na korporátní dani a daň z nemovitostí. Stát stanovuje typy daní a daňové základy, ale obce určují sazby u významných místních daní, zejména obecní daně z příjmu.

1995 – nový zákon o obcích
Zákon o místní samosprávě z roku 1995 potvrdil ústavně chráněnou obecní samosprávu a posílil prostor obcí pro vlastní organizaci správy a služeb. Odborné zdroje popisují tento zákon jako pokračování decentralizačního trendu a rozšíření možností obcí spravovat své funkce samostatně.

2000s–2010s – slučování obcí a posilování kapacity
Finsko dlouhodobě podporovalo slučování obcí, aby se zvýšila jejich kapacita. OECD upozorňovalo, že finské obce mají rozsáhlou fiskální autonomii a zajišťují velkou část veřejných služeb, ale zároveň čelí rostoucím výdajům a dluhům kvůli stárnutí obyvatelstva a nákladům zdravotní a sociální péče. Malé obce často obtížně naplňovaly celostátní standardy služeb.

2021–2023 – reforma sociální, zdravotní a záchranné služby, SOTE
Bylo vytvořeno 21 samosprávných wellbeing services counties (plus město Helsinky s vlastním uspořádáním). Od 1. ledna 2023 na ně přešla odpovědnost za organizaci zdravotnictví, sociálních služeb a záchranných služeb z obcí a sdružení obcí. Město Helsinky zůstalo pro tyto služby zvláštním případem a HUS Group zajišťuje vysoce specializovanou zdravotní péči v regionu Uusimaa. Cílem reformy bylo zajistit rovnější služby, omezit nerovnosti ve zdraví a blahobytu a brzdit růst nákladů.

Změna ústavního systému

Ano, částečně. Finsko nezměnilo formu státu, ale ústavní rámec obsahuje silné zakotvení obecní samosprávy a umožňuje také samosprávu ve větších správních územích. Ústava z roku 1999 v § 121 stanoví, že správa obcí je založena na samosprávě obyvatel a že obce mají právo vybírat obecní daň. Stejný článek umožňuje zákonem upravit samosprávu v územích větších než obec, což se stalo základem pro nové wellbeing services counties.

Současné vertikální uspořádání moci

Stát / wellbeing services counties / obce

Finsko má 21 wellbeing services counties. Helsinky mají zvláštní postavení a organizují zdravotní, sociální a záchranné služby samy. Vedle toho má zvláštní autonomní postavení Ålandské ostrovy.

Kompetence dnes

Stát
Stát má v kompetenci celostátní legislativu, zahraniční politiku, obranu, justici, policii, sociální zabezpečení, makroekonomickou politiku, hlavní daňový rámec, celostátní standardy školství, zdravotnictví a sociálních služeb a financování nových wellbeing services counties. Stát také sleduje a reguluje financování a činnost wellbeing services counties.

Wellbeing services counties
Wellbeing services counties odpovídají za organizaci primární zdravotní péče, specializované zdravotní péče, sociální péče, služeb pro děti, mladé lidi a rodiny, služeb pro osoby v produktivním věku, služeb duševního zdraví a závislostí, služeb pro osoby se zdravotním postižením, služeb pro starší osoby, školní a studentskou sociálně-zdravotní podporu, záchranné služby a přednemocniční neodkladnou péči.

Obce
Obce zajišťují zejména předškolní péči, základní vzdělávání, místní infrastrukturu, územní plánování, vodu, odpady, místní komunikace, kulturu, sport, místní rozvoj, podporu zdraví a blahobytu v obecné rovině a další každodenní služby občanům. Po reformě 2023 už obce nenesou hlavní odpovědnost za zdravotní, sociální a záchranné služby.

Kritéria autonomie území

Fiskální autonomie: ANO
Finská ústava výslovně zaručuje obecní samosprávu a právo obcí vybírat obecní daň. Obce mají významné vlastní daňové příjmy a právně chráněné postavení. U wellbeing services counties je fiskální autonomie slabší, protože jsou financovány převážně státem a zatím nemají vlastní obecnou daňovou pravomoc. Z hlediska územní samosprávy jako celku však Finsko splňuje kritérium fiskální autonomie díky silné ústavní ochraně a daňové pravomoci obcí.

Plná konnexita: ANO
Finský ústavní a zákonný rámec chrání samosprávu obcí a vyžaduje, aby úkoly obcí byly stanoveny zákonem. Samosprávy mají právní ochranu a stát nemůže ukládat zásadní povinnosti mimo zákonný rámec. U wellbeing services counties stát sleduje financování a právní úpravu jejich činnosti, přičemž jejich samosprávný status musí být při tvorbě legislativy zohledněn.

Vlastní daňové příjmy: ANO
Obce mají vlastní daňové příjmy a ústava jim výslovně zaručuje právo vybírat obecní daň. Obce stanovují sazbu obecní daně z příjmu a mají také další daňové zdroje v zákonném rámci. Wellbeing services counties vlastní daňovou pravomoc zatím nemají, ale to nemění závěr pro územní samosprávu jako celek, protože základní samosprávná úroveň — obce — má ústavně chráněné vlastní daňové příjmy.

Česká republika

České země měly po staletí vlastní zemskou správu a samosprávné tradice. Po porážce stavovského povstání na Bílé hoře však začal dlouhodobý proces centralizace moci, který se v různých podobách přenesl přes habsburskou monarchii, Rakousko-Uhersko, první republiku, období nacistické okupace i komunistický režim až do současnosti. Přestože se po roce 1989 otevřela jedinečná příležitost vybudovat moderní decentralizovaný stát po vzoru většiny západní a severní Evropy, zásadní architektura veřejné moci zůstala zachována. Místo systematického posilování samospráv vznikl model, v němž většina rozhodovacích, finančních i kontrolních pravomocí zůstala soustředěna v centru.

Impuls k reformám

Po roce 1989 bylo hlavním cílem obnovit demokracii, tržní hospodářství a územní samosprávu. Veřejná správa však nebyla reformována jako celek. Namísto vytvoření jasně oddělených úrovní státní správy a samosprávy vznikl kompromisní model, který zachoval silnou závislost územních samospráv na centrálních ministerstvech. Pozdější reformy se soustředily především na organizační změny, nikoli na skutečné přerozdělení moci, odpovědnosti a financování podle principu subsidiarity.

Milníky vývoje

1627 – Obnovené zřízení zemské
Po Bílé hoře došlo k zásadnímu omezení autonomie zemí Koruny české a k posílení centralizované habsburské moci.

1920 – Ústava Československé republiky
Nová republika zůstala převážně unitárním státem. Přestože navázala na demokratické principy, rozhodující pravomoci zůstaly soustředěny na centrální úrovni.

1948 – Komunistická centralizace státu
Komunistický režim odstranil samosprávu zcela a vytvořil vysoce centralizovaný systém řízený hrstkou soudruhů z centra za pomoci komunistických národních výborů.

1968 – Federalizace Československa
Vznik České socialistické republiky a Slovenské socialistické republiky znamenal formální federalizaci státu mezi oběma republikami. Na úrovni krajů, okresů a obcí však centralizovaný model veřejné správy zůstal pod taktovkou KSČ prakticky beze změny.

1990 – Obnovení obecní samosprávy
Byla obnovena samostatná působnost obcí a zanikly národní výbory. Šlo o významný krok k demokracii, nikoliv však k vytvoření komplexního decentralizovaného systému veřejné správy.

1992 – Ústava České republiky
Ústava zakotvila existenci územní samosprávy, její ochrana však zůstala výrazně slabší než ve většině západoevropských států. Nebyly vytvořeny silnější ústavní pojistky fiskální autonomie, konnexity ani ochrany samospráv před zásahy centrální zákonodárné moci. Dlouhé roky nebyla navíc Ústava naplněna.

2000 – Vznik krajů
Teprve po osmi letech vzniklo čtrnáct krajů jako vyšších územních samosprávných celků. Přesto zůstala většina rozhodujících finančních i kompetenčních nástrojů soustředěna ve státní správě.

2003 – Zrušení okresních úřadů a vznik ORP
Okresní úřady byly zrušeny a značná část státní správy přešla na obce s rozšířenou působností. Nevznikla však nová samostatná úroveň veřejné správy. Přenesenou státní správu začali vykonávat zaměstnanci obcí metodicky řízení ministerstvy. V evropském srovnání vznikl zcela unikátní model prolínání státní správy a samosprávy.

Změna ústavního systému

Částečně. Po roce 1989 byla obnovena územní samospráva a vznikly kraje. Nedošlo však k systémové změně rozdělení veřejné moci podle principu subsidiarity. Česká republika zůstala výrazně centralizovaným unitárním státem, ve kterém rozhodující kompetence, financování i kontrolní mechanismy zůstávají převážně v rukou centrálních orgánů.

Současné vertikální uspořádání moci

Stát / kraje / obce

Vedle samosprávných obcí a krajů vykonávají obce s rozšířenou působností významnou část přenesené státní správy. Nejde však o samostatnou úroveň veřejné správy, ale o výkon státních agend zaměstnanci obcí pod metodickým řízením ministerstev.

Kompetence dnes

Stát
Stát si ponechává rozhodující pravomoci v oblasti legislativy, financí, daňové politiky, justice, policie, sociálního systému, zdravotní politiky, školství, strategických investic i většiny kontrolních mechanismů. Současně prostřednictvím ministerstev metodicky řídí rozsáhlou část přenesené státní správy vykonávané obcemi.

Kraje
Kraje zajišťují zejména střední školství, regionální zdravotnictví, silnice II. a III. tříd, veřejnou dopravu, územní rozvoj a část sociálních služeb. Ve plné míře jsou však závislé na rozhodování a financování státu.

Obce
Obce vykonávají samostatnou působnost v místních záležitostech a současně u značné části z nich také přenesenou státní správu. Právě prolínání těchto dvou rolí představuje jednu z nejvýraznějších anomálií českého systému oproti většině vyspělých evropských států.

Kritéria autonomie území

Fiskální autonomie: NE
Ústava ani běžné zákony nezaručují územním samosprávám plnou fiskální autonomii ani soudně vymahatelné financování odpovídající jejich kompetencím. Výši sdílených daňových příjmů může změnit běžným zákonem Poslanecká sněmovna. Senát nemá možnost takové změně účinně zabránit, protože jej může Poslanecká sněmovna po jeho odmítnutí nebo vrácení návrhu přehlasovat nadpoloviční většinou všech poslanců.

Plná konnexita: NE
Český právní řád nezaručuje plnou konnexitu. Zákon o obcích, zákon o krajích i zákon o hlavním městě Praze používají při financování přenesené působnosti pojem „příspěvek“, nikoliv nárok na plnou úhradu skutečných nákladů. Stát si tak může výši financování určovat podle vlastního uvážení a samosprávy nemají účinnou právní ochranu, která by jim umožnila domoci se plného financování zákonem uložených povinností.

Vlastní daňové příjmy: NE
Kraje nemají žádné vlastní daňové příjmy. Obce mohou pouze v omezeném rozsahu ovlivnit výnos daně z nemovitých věcí prostřednictvím místních koeficientů. Ani tato daň však není ústavně chráněným vlastním příjmem samospráv. Její konstrukci, výnos nebo způsob rozdělení může kdykoliv změnit běžným zákonem Poslanecká sněmovna.

Závěr

Při porovnání s většinou západních a severoevropských států je patrné, že Česká republika se po roce 1989 vydala odlišnou cestou. Zatímco řada evropských zemí postupně rozdělovala moc mezi více úrovní veřejné správy, posilovala fiskální odpovědnost samospráv, jejich ústavní ochranu a vytvářela funkční mikroregionální struktury, český stát zachoval centralizovaný model řízení. Reformy veřejné správy byly zaměřeny více na reorganizaci institucí než na skutečné přerozdělení rozhodovací moci.

Důsledkem je dlouhodobě vysoká závislost samospráv na centrálních rozhodnutích, slabá fiskální autonomie, nedostatečná ochrana principu konnexity a přetrvávající prolínání státní správy se samosprávou. Chybí také stabilní mikroregionální úroveň spolupráce, která je v řadě evropských zemí běžnou součástí výkonu veřejných služeb. Jak upozorňuje OECD ve studii Enhancing administrative and fiscal decentralisation in the Czech Republic, meziobecní spolupráce v České republice sice existuje, je však převážně dobrovolná, nestabilní, často závislá na dotačních programech a orientovaná spíše na jednorázové investiční projekty než na dlouhodobé společné poskytování veřejných služeb. OECD proto doporučuje vytvořit stabilnější, institucionálně ukotvenou formu meziobecní spolupráce pro zákonem vymezené agendy v rámci mikroregionů.

Tyto systémové nedostatky se postupně promítají i do kvality veřejné správy, fungování trhu a důvěry občanů ve stát. Studie The Crony-Capitalism Index 2023 publikovaná časopisem The Economist zařadila Českou republiku mezi země s mimořádně vysokou koncentrací majetku v odvětvích náchylných k propojení podnikatelských a politických zájmů; v Evropě se umístila hned za Ruskem. Přestože tento index neměří kvalitu veřejné správy přímo, upozorňuje na riziko postupné oligarchizace ekonomické i politické moci. Podrobnější rozbor příčin, jejich vzájemných souvislostí i možných systémových řešení je předmětem dalších kapitol publikace Cesta zdola.

Tabulka samosprávných úrovní, kompetencí a způsobu volby vedení

NIZOZEMSKO

Úroveň	Název	Kompetence	Vedení – způsob volby
Kraj	Provincie	doprava, prostorové plánování, krajské silnice, ekonomický rozvoj	Provinciale Staten – voleni občany, výkonný orgán jmenuje vedení provincie
Region mezi	–	–	–
Obec	Gemeente	sociální služby (velmi rozsáhlé), místní infrastruktura, školství, policie	Obecní zastupitelstvo – volené občany, starosta jmenován státem na návrh rady

ITÁLIE

Úroveň	Název	Kompetence	Vedení – způsob volby
Kraj	Regione	zdravotnictví, regionální doprava, legislativa v mnoha oblastech	Regionální prezident + regionální rada – voleni občany
Region mezi	Provincia	okresní silnice, střední školy, životní prostředí	Po reformě 2014: vůdcové provincií voleni nepřímo starosty a zastupiteli obcí v provincii
Obec	Comune	místní služby, infrastruktura, školství 1. stupně	Starosta a zastupitelstvo – voleni občany

POLSKO

Úroveň	Název	Kompetence	Vedení – způsob volby
Kraj	Województwo	regionální rozvoj, EU fondy, doprava	Sejmik województwa – volen občany, maršálek volen sejmikem (nepřímo)
Region mezi	Powiat	střední školy, nemocnice, sociální péče vyšší úrovně	Rada powiatu – volena občany, starosta (zarząd) volen radou
Obec	Gmina	základní školy, sociální péče, místní doprava, plánování	Starosta / primátor – přímo volen občany

BELGIE

Úroveň	Název	Kompetence	Vedení – způsob volby
Kraj	Regiony (Flandry, Valonsko, Brusel)	legislativa, školství, doprava, hospodářství	Regionální parlament – volen občany, vláda regionu volena parlamentem
Region mezi	Provincie	koordinace obcí, bezpečnost, infrastruktura	Provincialní rada – volena občany, guvernér jmenován státem (výkonná funkce)
Obec	Gemeente / Commune	policie, sociální služby, místní infrastruktura	Starosta + zastupitelstvo – voleni občany

FRANCIE

Úroveň	Název	Kompetence	Vedení – způsob volby
Kraj	Région	střední školy, regionální doprava, ekonomický rozvoj, EU fondy	Regionální rada – volena občany, prezident regionu volen radou
Region mezi	Département	sociální péče (dominantní), silnice 2. třídy, nemocnice, školní doprava	Departementální rada – volena občany, prezident volen radou
Obec	Commune	základní školy, územní plánování, místní služby	Starosta + zastupitelstvo – voleni občany

ŠPANĚLSKO

Úroveň	Název	Kompetence	Vedení – způsob volby
Kraj	Comunidad Autónoma	legislativa, zdravotnictví, školství, policie, rozvoj	Regionální parlament – volen občany, vláda volena parlamentem
Region mezi	Provincia	silnice provincie, koordinace obcí	Provincialní rada – volena nepřímo starosty obcí v provincii
Obec	Municipio	místní služby, školství (část), infrastruktura	Starosta + zastupitelstvo – voleni občany

ŠVÉDSKO

Úroveň	Název	Kompetence	Vedení – způsob volby
Kraj	Region / Landsting	zdravotnictví (hlavní agenda), doprava	Regionální rada – volena občany
Region mezi	–	–	–
Obec	Kommun	školství, sociální služby, infrastruktura	Zastupitelstvo – voleno občany, starosta jmenován radou

DÁNSKO

Úroveň	Název	Kompetence	Vedení – způsob volby
Kraj	Region	zdravotnictví, nemocnice, regionální doprava	Regionální rada – volena občany
Region mezi	–	–	–
Obec	Kommune	školství, sociální služby, územní plánování	Zastupitelstvo – voleno občany, starosta zvolen radou

FINSKO

Úroveň	Název	Kompetence	Vedení – způsob volby
Kraj	Wellbeing Services Counties (2023–)	zdravotnictví, sociální služby, záchranná služba	Regionální rada – volena občany
Region mezi	ELY / AVI (státní úřady, ne samospráva)	doprava, životní prostředí, inspekce	Ředitelé jmenováni státem – NE voleni občany
Obec	Kunta	školství, místní infrastruktura, voda, plánování	Zastupitelstvo – voleno občany, starosta volen radou

ŠVÝCARSKO

Úroveň	Název	Kompetence	Vedení – způsob volby
Kraj	Kanton	vlastní legislativa, školství, daně, policie	Kantony mají své volené parlamenty i vlády – voleno občany
Region mezi	Bezirk / Okres (ne všude)	soudy, administrativní koordinace	Různě dle kantonu – často rada volená občany nebo jmenovaná
Obec	Gemeinde	daně, školství, služby	Obecní rada – volená občany

ČESKÁ REPUBLIKA

Úroveň	Název	Kompetence	Vedení – způsob volby
Kraj	Kraj	střední školy, silnice II/III tříd, nemocnice	Zastupitelstvo – voleno občany, hejtman volen zastupitelstvem
Region mezi	ORP (přenesená státní správa)	stavební řízení, matrika, sociální agenda, evidence	NE volené, NE samospráva – vedoucí jmenován státem
Obec	Obec	základní služby, místní infrastruktura	Zastupitelstvo – voleno občany, starosta volen zastupitelstvem

Klíčový problém ČR – ORP

Jedním z nejkritičtějších uzlů české veřejné správy je systém obcí s rozšířenou působností. Po zrušení okresních úřadů na konci roku 2002 se Česká republika mohla vydat cestou skutečné decentralizace a subsidiarity. Mohla vytvořit plnohodnotný samosprávný mezistupeň mezi kraji a obcemi – profesionální regionální celek, který by měl vlastní legitimitu, vlastní vedení, jasně vymezené kompetence a sloužil by zároveň jako odborné a servisní zázemí pro menší obce.

České politické elity, které se nechtěly vzdát moci, rozhodly jinak. Vznikl hybridní model obcí s rozšířenou působností. Část státní správy byla převedena na vybrané obce, aniž by vznikla nová samosprávná úroveň a aniž by byl vytvořen samostatný státní úřad. Státní moc tak zůstala uvnitř obecních úřadů. Výsledkem je konstrukce, která není ani skutečnou samosprávou, ani čistou státní správou. Je to neuvěřitelný systémový kočkopes.

Jde o jednu z hlavních příčin, proč se český stát po roce 1989 nevyvíjí tak, jak by mohl a jak by si naprostá většina z nás přála. Jak připomíná i oficiální dokument Ministerstva vnitra Strategický rámec rozvoje veřejné správy České republiky pro období 2014–2020, reforma veřejné správy nebyla dotažena. Zrušení okresních úřadů nevedlo k vytvoření jasného a odpovědného mezistupně správy, ale k přenesení velké části státních agend na obce, které k tomu nedostaly odpovídající institucionální ani finanční postavení.

Celkovou nelogičnost podtrhuje i skutečnost, že okresy jako správní úřady sice zanikly, ale jako územní jednotky dále existují pro statistiku, archivy, soudnictví či další státní agendy. Jak se říká: to nevymyslíš.

1. ORP nejsou samosprávou, ale rozhodují o věcech v území

Obec s rozšířenou působností není samosprávným celkem pro celé území svého správního obvodu. Nemá vlastní zastupitelstvo, radu ani vedení volené občany nebo ustavené vedeními všech dotčených obcí. Přesto její úředníci rozhodují o agendách, které zásadně ovlivňují život lidí v celém spádovém území.

Rozhoduje se zde o stavebních věcech, dopravních agendách, sociálně-právní ochraně dětí, přestupcích, životním prostředí a dalších oblastech, které mají přímý dopad nejen na město, v němž jsou úředníci zaměstnáni, ale i na desítky okolních obcí. Občané těchto obcí ani jejich vedení však nemají žádnou přímou možnost ovlivnit práci úředníků, kteří o jejich věcech rozhodují.

Tím vzniká zásadní rozpor s principem subsidiarity. Rozhodování sice probíhá v území, ale nikoli jako výkon samosprávy daného území. Je to výkon státní správy prováděný aparátem jedné obce pro širší okruh obcí.

2. Státní agendu vykonávají zaměstnanci města, nikoli státní úředníci

Výkon přenesené státní správy na ORP zajišťují zaměstnanci městského úřadu. Nejsou to zaměstnanci samostatného státního úřadu pro daný region. Jsou organizačně začleněni do úřadu konkrétní obce, typicky většího města, a podléhají jeho tajemníkovi a v širším smyslu institucionálnímu prostředí tohoto města.

Zároveň však při výkonu přenesené působnosti jednají jménem státu a řídí se metodikami ministerstev. V jedné osobě a v jednom úřadu se tak střetává několik různých vztahů: úředník je zaměstnancem obce, vykonává státní moc, metodicky jej vede stát a jeho rozhodnutí dopadají i na jiné obce, které na chod tohoto úřadu nemají reálný vliv.

To není jen institucionálně vadné nastavení. Vytváří dvojkolejnost, nejasnou odpovědnost a potenciální střet zájmů. Hostitelské město má úřad fyzicky, personálně a organizačně pod sebou, ale úřad rozhoduje i o záležitostech okolních obcí.

3. ORP nemají vlastní vedení, právní subjektivitu ani jednotnou strukturu

ORP není samostatná instituce. Není to úřad. Je to status určité obce. Správní obvod ORP nemá vlastní právní subjektivitu, vlastní rozpočet, vlastní vedení, vlastní orgány ani vlastní politickou reprezentaci.

Každé ORP proto funguje podle organizačních zvyklostí konkrétního města, které daný výkon státní správy „hostí“. Neexistuje jednotný management správního obvodu, který by odpovídal za koordinaci služeb, dlouhodobé plánování, servis menším obcím nebo rozvoj celého mikroregionu.

4. Metodické řízení je rozdrobené mezi ministerstva

Úředníci ORP nejsou řízeni jedním odpovědným orgánem. Jednotlivé agendy metodicky vedou různá ministerstva. Stavební agendu řídí jedno ministerstvo, sociální oblast jiné, dopravu další a životní prostředí další.

Výsledkem je resortní roztříštěnost. Úřad v území má řešit konkrétní životní situace občanů a obcí, ale metodické pokyny k jednotlivým částem problému přicházejí odděleně z různých center v Praze. To vede k nejednotnému výkladu, zpoždění rozhodnutí, slabé koordinaci a obtížné kontrole kvality výkonu.

Stát sice tvrdí, že výkon správy přiblížil občanům, ale ve skutečnosti ponechal klíčové řízení ve svých rukou – v rukou ministerstev.

5. Chybí politická odpovědnost vůči celému spravovanému území

Občané ani vedení okolních obcí, pro které ORP vykonává státní správu, nemohou volit vedení ORP. Nemohou odvolat jeho představitele, nemohou ovlivnit jeho organizační priority a nemají žádné pravomoci, které by jim umožňovaly kontrolovat kvalitu výkonu.

Politické vedení hostitelského města odpovídá pouze voličům tohoto města. Neodpovídá občanům desítek dalších obcí, pro něž jeho úřad vykonává státní správu.

Moc se vykonává v území, ale bez odpovědnosti vůči celému území. To je přesný opak principů občanského státu, kde má být rozhodování spojeno s odpovědností a kde mají mít lidé možnost ovlivnit instituce, které o nich rozhodují.

6. Dotčené obce nemají skutečnou kontrolu nad výkonem agend, které je přímo ovlivňují

Okolní obce nemohou rozhodovat o organizačním nastavení, nemohou ovlivnit personální kapacity a nemají přímý vliv na priority výkonu jednotlivých agend.

Tím se z obcí stávají pasivní adresáti rozhodnutí. Nesou dopady, ale nemají odpovídající vliv. Jde o jasné porušení základního principu: kdo nese důsledky, musí mít možnost podílet se na rozhodování.

7. ORP potlačují schopnost území přizpůsobovat správu místním potřebám

Výkon přenesené státní správy je svázán centrálními zákony, vyhláškami, metodikami a resortními výklady. ORP proto nemohou vytvářet skutečně vlastní politiku podle potřeb mikroregionu. Nemohou pružně nastavit služby podle místních specifik ani rozhodovat jako samosprávný celek.

Lokální podmínky se přitom výrazně liší. Jinou správu potřebuje horský region, jinou příměstské zázemí velkého města, jinou strukturálně postižené území a jinou zemědělský venkov. Centralizovaný výkon agend prostřednictvím ORP však tyto rozdíly zcela maže.

Výsledkem je rigidita, neefektivita a neschopnost reagovat na reálné potřeby území.

Finanční problém ORP: stát ukládá, obce doplácejí

Vedle institucionální nelogičnosti má model ORP ještě jeden zásadní rozměr: financování. Přenesená státní správa je státní agenda. Přesto stát obcím dlouhodobě hradí jen malou část skutečných nákladů na její výkon.

V zákonech se pro financování výkonu přenesené působnosti používá pojem „příspěvek“. Nejde tedy o právně garantovanou plnou úhradu skutečných nákladů. Tato terminologie není náhodná. V praxi umožňuje centru chápat financování jako částečný příspěvek, nikoli jako plnou úhradu služby, kterou si stát u obcí fakticky objednal.

Tím je porušován princip konnexity. Stát ukládá agendu, metodicky ji řídí, určuje její pravidla, ale náklady z významné části nechává na obcích. Obce pak musí doplácet na výkon státní správy z prostředků, které by jinak mohly použít na vlastní rozvoj, místní infrastrukturu, školy, veřejný prostor nebo služby občanům.

Tento stav má tvrdý dopad zejména na menší obce a venkov. Peníze, které měly zůstat v území pro jeho rozvoj, jsou spotřebovány na provoz státní administrativy.

Ekonomické a správní dopady modelu ORP

Model ORP nevytváří pouze právní a institucionální zmatek. Produkuje také vysoké ekonomické ztráty.

První ztrátou je samotné podfinancování výkonu státní správy. Pokud stát hradí jen část skutečných nákladů, vzniká skrytý dluh vůči samosprávám, který se neobjevuje jako přímý schodek státního rozpočtu. Jde o skrytý dluh státu ukrytý v rozpočtech samospráv.

Druhá významná ztráta, dosahující miliard korun ročně, vzniká v důsledku administrativního přetížení úředníků ORP požadavky shora. Pracovníci ORP musí plnit požadavky různých ministerstev, vykazovat data, reagovat na metodiky, účastnit se kontrol a spravovat agendy, které jsou často pouhou byrokracií centra. Místo aby veřejná správa řešila konkrétní problémy občanů a sociální pracovníci měli čas na depistážní činnost, značná část energie se spotřebuje na obsluhu samotného systému.

Třetí ztrátou je promarněná kapacita malých obcí. Namísto toho, aby existoval silný samosprávný mikroregionální celek, který by malým obcím poskytoval právní, projektový, účetní, digitální a administrativní servis, zůstaly malé obce odkázány samy na sebe nebo na roztříštěnou dobrovolnou spolupráci. To brzdí rozvoj venkova, snižuje schopnost připravovat projekty a odrazuje obyvatele menších obcí od podílení se na správě věcí veřejných.

Proč nejde jen o špatnou organizaci

Problém ORP není možné zúžit na otázku, zda úředníci pracují lépe, nebo hůře. Mnoho úředníků na ORP odvádí vzhledem k podmínkám, v nichž musí pracovat, kvalitní práci. Problém není primárně v lidech. Problém je v konstrukci systému.

Skutečný občanský stát staví na tom, aby agendy byly spravovány na úrovni, která má k území vztah, má demokratickou legitimitu, nese vlastní odpovědnost, disponuje odpovídajícími finančními prostředky a je schopna dlouhodobě plánovat. ORP v současné podobě nesplňují žádnou z těchto podmínek.

Cesta ven: přeměna ORP na meziobecní celky (mikroregiony)

Skutečným řešením není další vrstva dobrovolných projektových sdružení ani další miliardové dotační programy na meziobecní spolupráci. Řešením je systémová přeměna dnešních správních obvodů ORP na plnohodnotné meziobecní celky.

Tyto meziobecní celky by měly být samosprávnými mikroregionálními jednotkami s jasnou právní subjektivitou, vlastním rozpočtem, demokraticky odvozeným vedením a zákonem vymezenými kompetencemi. Jejich orgány by měly být odvozeny od obcí v daném území, nikoli od jednoho hostitelského města ani od ministerstev.

Jejich smyslem by nebylo obcím vládnout, ale sloužit jim. Měly by být servisními a koordinačními organizacemi obcí: poskytovat odborné zázemí, sdílené právní a ekonomické služby, podporu při veřejných zakázkách, projektovém řízení, digitalizaci, strategickém plánování, sociálních službách, dopravě, školství či územním rozvoji.

Tím by se dnešní nelogická konstrukce ORP proměnila v nástroj subsidiarity. Stát by přestal vkládat svou správu do obecních úřadů a místo toho by vznikl skutečný mikroregionální partner obcí i krajů. Malé obce by získaly kapacitu, kterou samy mít nemohou. Kraje by získaly přirozeného partnera v širším území.

Současný systém ORP je jednou z největších brzd rozvoje obcí, lokalit a regionů. Uvědomit by si to měli především starostové a vedení obcí a po desítkách let by se měli konečně zorganizovat a postavit centrálnímu aparátu, který se nechce vzdát moci a vlivu nad tím, kam a komu pošle desítky miliard korun v dotacích.